La transferencia de armas convencionales en el sistema internacional (2008/11/24)




Crees que la vida es incendio,
que el progreso es erupción;
en donde pones la bala
el porvenir pones.
No.
Rubén Darío


¿Por qué estudiar la transferencia de armas?
Según James Wolfensohn (Jane Chanaa et al, 2004) el mundo gasta, al año, entre 50 y 60 mil millones de dólares en ayuda al desarrollo, alrededor de 325 mil millones de dólares en subsidios agrícolas y 900 mil millones de dólares en defensa, lo cual representa un desequilibrio fundamental, puesto que más de mil millones de personas deben sobrevivir con menos de un dólar al día.
Los países más industrializados, es decir, aquellos con los mayores índices de producto interno bruto, de bienestar y de crecimiento, destinan gran parte de su gasto al equipamiento armado, y al rubro militar en general -a esto llaman: seguridad nacional-. En 2002 el noventa por ciento de las ventas de armas al Medio Oriente, Asia, África y América Latina1 provenía de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas2.
Por otra parte, los países menos industrializados tienen prioridades ineludibles concernientes a la seguridad social y económica, pues si no son capaces de garantizar la seguridad al interior -seguridad humana, para distinguirla de la seguridad nacional-, basada en el acceso popular a las oportunidades de crecimiento en condiciones de equidad, por mayor que sea la inversión en defensa no valdrá para someter a la delincuencia y a la oposición armada3.
Sin embargo, el comercio de armas en el mundo continúa, pues a pesar de lo apremiantes que puedan ser las necesidades de la gente al interior, los Estados deben asumir su papel como monopolio del uso legítimo de la fuerza, quizá uno de los últimos resquicios del poder del Estado ante el creciente poder de la empresa privada en la regulación económica, y de los medios de comunicación como aparatos ideológicos. Por lo tanto, deben abastecerse de armamento, y es aquí donde comienza el desastre.
Las empresas fabricantes de armas no son siempre propiedad del Estado, y si lo son, llega a suceder que no llevan un control férreo del destino final de las armas que han vendido, o pretenden no saberlo, aun teniendo toda la intención de vender ciertas armas a cierta organización para favorecer sus intereses. A veces hay triangulaciones vistosas, de ésas que de repente hacen desaparecer cargamentos enteros de pistolas y no se sabe dónde fueron a parar, y en el mercado negro se va moviendo arma tras arma hasta acumular arsenales maravillosos en áreas de folclórico conflicto.
Además no hay una regulación internacional clara: qué se vale y qué no se vale al transferir armas; y como negocio, están en juego los grandes intereses económicos de muchas empresas, que obtienen enormes ganancias por ensamblar pistolas y balas a partir de materia prima barata que compran a los países menos industrializados, y por venderlas caras a dos facciones antagónicas de un mismo conflicto, haciéndose de la vista gorda ante el asesinato, por armas convencionales, de más de 300 mil personas cada año.
Activistas de distintas organizaciones en todo el mundo promueven la regulación de la compra y venta de armas para hacerlas transparentes, y someterlas al arbitrio y al escrutinio de la comunidad internacional; y aunque loable, su lucha se antoja quizás un tanto ingenua.
Lo cierto es que los únicos mecanismos de regulación al tráfico -transferencia- de armas se han dado como instrumentos de presión política a nivel internacional, para disuadir a ciertos rivales, o para persuadirlos, obligarlos a abandonar políticas adversas a los intereses de quienes dictaron el embargo de armas o el bloqueo económico, mas no por un interés humanitario ni por un compromiso con el desarrollo sostenible de los pueblos.
De todo lo anterior se desprende la importancia de entender el marco legal en que se desarrolla la compraventa -transferencia- de armas a nivel internacional y describir la configuración de poder que implica la estructura internacional de transferencia de armas, para buscar alternativas que permitan transparentar las rutas de flujo que siguen y sus repercusiones en los conflictos internacionales y en el no desarrollo de los pueblos.

Interés del Estado por las armas convencionales
Uno de los mecanismos usados desde siempre por las entidades políticas para la consecución de sus intereses es buscar el control de los medios de combate. El Estado moderno, como entidad política suprema y como monopolio del uso legítimo de la fuerza, ejerce ese control dentro de la esfera de su soberanía, es decir, tiene poder tanto para fomentar o limitar la posesión de armas entre sus ciudadanos, como para producirlas, adquirirlas y venderlas, con tal de garantizar su propia seguridad y subsistencia.
Aceptado a nivel internacional, la defensa individual y colectiva es un derecho de todo Estado, y este derecho está consagrado en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, a fin de preservar la -su- soberanía, la -su- seguridad (del Estado y de sus habitantes) y la -su- integridad territorial, pero con el compromiso de respetar los derechos humanos y la libertad, y promover la paz y la seguridad internacionales, destinando la menor cantidad de recursos posibles al armamento.
Sin embargo, además que no existe una regulación definida, pormenorizada y aceptada internacionalmente para la transferencia de armas4, sino principios generales de derecho sujetos a la interpretación arbitraria de cada Estado, y declaraciones políticas de cooperación que a lo sumo -y difícilmente- pueden considerarse como buenas intenciones, por otra parte tampoco hay alicientes que motiven al Estado a confiar en la buena fe de los demás. En otras palabras, en el sistema internacional predomina la incertidumbre.
Esta incertidumbre, tradicionalmente limitada por el tamaño y la capacidad tecnológica de las fuerzas armadas, cambió a partir del desarrollo competitivo de armas de destrucción masiva, tanto nucleares como químicas y bacteriológicas, en un contexto de oposición política y militar entre dos bloques económicos, principalmente5: liberalismo y comunismo, inscritos en la dinámica y las reglas del sistema-mundo capitalista. Esto propició una doctrina militar disuasiva de destrucción mutua asegurada, que incrementaba la incertidumbre a la vez que transformaba el papel de las armas y ejércitos convencionales, sin descartarlos, pero quedando en un segundo plano con respecto a las armas de destrucción masiva, que merecen un estudio aparte.
Entonces: mientras que sí hubo un consenso internacional y tratados vinculantes para la no proliferación de armas de destrucción masiva, en el tema de las armas convencionales no los hubo6, y así constituyeron una herramienta de presión complementaria7.
Pese a que el derecho internacional no contempla una regulación definida, pormenorizada y aceptada internacionalmente, la tendencia de la comunidad internacional es oponerse al comercio irresponsable de armas pequeñas y ligeras, y se han firmado multitud de acuerdos regionales y protocolos universales que pretenden evitar la venta de armas con fines distintos a la defensa mínima (Escola de Cultura de Pau, 2006, abril), pero los grandes productores de armas y los países más industrializados siguen controlando la producción y distribución de armamento a nivel mundial: el control da poder y el negocio está en la masacre.

Objetivos de la venta de armas
Según William Hartung (2008, septiembre), cuya explicación de la política de venta de armas de Estados Unidos puede aplicarse en general a los países exportadores de armamento, la transferencia de armas tiene como propósitos reforzar a los amigos e intimidar a los enemigos, endulzar los acuerdos internacionales, facilitar la cooperación de los aliados con las fuerzas de defensa nacionales, sostener la base de la industria de defensa nacional y otorgar ganancias adicionales a compañías clave. Así, la transferencia de armas reúne motivos estratégicos, políticos y económicos, como promover los intereses nacionales en los países clientes.
Si bien, Jimmy Carter -ex Presidente de los Estados Unidos- se manifestaba en contra de la venta de armas, diciendo que ésta no se puede justificar mediante el argumento cínico de que “racionando los medios de la violencia podemos [los Estados Unidos], de alguna manera, controlar la violencia en el mundo” (W. Hartung, 2008, septiembre), aun así incurrió en la distribución de armas con fines políticos. Suponiendo que sus declaraciones fueran sinceras, esta aparente contradicción se explica al asumir que un jefe de Estado es un actor político amoral. Sus decisiones no contemplan la ética, por lo que no puede anteponer la ética personal a los intereses del Estado, y la consecución de estos intereses incluye el uso de las armas con fines políticos, aunque con ello se exponga al efecto bumerang.
El efecto bumerang consiste en el peligro de que esas armas puedan caer en manos enemigas, alentar conflictos internacionales en regiones estratégicas y favorecer abusos contra los derechos humanos, además que representan altos costos en subsidios para el desarrollo de tecnología.

África y la transferencia de armas
África es un polvorín donde se almacenan las armas viejas de las potencias neocoloniales, pero ese polvorín podría convertirse en un bumerang para sus proveedores. África, tierra sembrada de guerras, es el caso paradigmático para ilustrar cómo funciona el negocio de transferencia de armas, negocio globalizado que implica el desembolso de enormes cantidades de dinero que no se invierten en el pueblo.
Un conflicto armado implica, además de las pérdidas humanas, enormes pérdidas económicas, y las consecuencias de cada conflicto matan más gente que el conflicto en sí.
En todo el mundo los conflictos armados reducen la economía de los países inmersos en ellos: por gastos médicos, destrucción de infraestructura, atención a personas desplazadas, inflación, deuda, disminución de la inversión, desempleo, falta de servicios públicos, trauma psicológico, reducción del comercio, inestabilidad política, flujo de refugiados, entre otros problemas.
Según Debbie Hillier (2007, octubre) el coste de las guerras en África, calculado como pérdida del producto interno bruto, representa, desde 1990 hasta 2005, 284 mil millones de dólares en total, monto equivalente a la ayuda internacional recibida por África en ese lapso; equivalente a los fondos aproximados necesarios para atender el Sida en ese continente o para costear la educación, agua potable y saneamiento; y también equivalente a una y media veces el presupuesto total asignado a educación y salud en África, en conjunto, durante ese periodo.
Refiriéndose al caso de África, que puede ser aplicable a los efectos de las guerras en todo el mundo, Hillier divide los costes de la siguiente manera:
  • costes directos: afectan el gasto del gobierno, sobre todo por atención médica, dinero que podría haberse utilizado para subsanar las necesidades básicas apremiantes;
  • costes indirectos: afectan la producción, representan ingresos no obtenidos, por desempleo, falta de salud, carencias de infraestructura;
  • costes intangibles: no son mesurables, pues afectan a las personas en su psiqué, pero tienen secuelas de largo plazo, como el trauma colectivo, debido a la brutalidad a que son expuestas las personas en los conflictos.
Y aunque procurando medidas para regular el tráfico de armas no se solucionaría la raíz de los problemas que originaron conflictos armados, sin embargo esas regulaciones contribuirían a frenar la violencia global, pues al carecer de suministros, los grupos armados se verían obligados a buscar otros medios para alcanzar sus objetivos, prescindiendo del uso de la violencia.
Es un escenario remoto el planteado. Los grandes intereses económicos parecen estar dispuestos a perpetuar la guerra en el mundo para drenar los recursos de las regiones en disputa, o sólo para mantener el poder y ostentarlo.

Actitud internacional ante la transferencia de armas
Los Estados están concientes del peligro que representa el efecto bumerang, y aunque África parece lejana, la bomba podría explotarles en las manos, pero África es sólo un ejemplo de un fenómeno internacional.
Varios organismos no gubernamentales, liderados por Amnistía Internacional, la Red Internacional de Acción Contra Armas Pequeñas (IANSA, por sus siglas en inglés) y Oxfam Internacional, trabajan en la campaña Control Arms, que condujo a la creación de una comisión internacional para elaborar un proyecto de Tratado sobre el Comercio de Armas en diciembre de 2006, tomando en cuenta, como principios fundamentales, permitir la transferencia responsable de armas a la policía para la defensa y el mantenimiento de la paz, impedir el uso de armas en perjuicio del desarrollo sostenible o a favor de violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario. Tales principios (Campaña armas bajo control, 2006, enero):


son una recopilación de las obligaciones de los Estados según el derecho internacional y las normas relativas a la transferencia internacional de armas y (…) reflejan numerosos instrumentos internacionales de muy diversa naturaleza: tratados universales y regionales, declaraciones de Naciones Unidas y de organizaciones multilaterales o regionales y reglamentos que pretenden servir de modelo para las leyes nacionales, entre otros. Algunos de los Principios reflejan el derecho consuetudinario, mientras que otros reflejan la evolución legislativa o mejores prácticas que van adquiriendo aceptación general. Esta recopilación señala a los Estados las mejores normas generales a adoptar para poder controlar de forma efectiva que toda transferencia internacional de armas convencionales se realiza según las normas de derecho establecidas.


El 31 de octubre de 2008, la Asamblea General de Naciones Unidas8 discutió y decidió apoyar la propuesta de negociar un Tratado para el Comercio de Armas (UN members give go-ahead on proposal to curb arms, 2008, octubre 31), con el respaldo de 147 de los países miembros, pero Estados Unidos y Zimbabwe votaron en contra. El resto de los Estados se abstuvo o estuvo ausente de la sesión. Se prevé que el proceso de elaboración, negociación y adopción del tratado llevaría al menos cinco años.
En cuanto al control de armas y al desarme, tradicionalmente la preocupación principal de los Estados ha sido la prevención de conflictos armados, el establecimiento de seguridad internacional y la limitación de los daños en caso de conflicto. Sin embargo las cuestiones económicas y de construcción de confianza han cobrado relevancia, llevando a la cooperación entre los Estados, que primero establecen acuerdos generales a través de declaraciones políticas de intenciones para después negociar.
De cualquier forma, aunque este tratado se aprobara -y aun es probable que muchos países no lo ratificarían-, la estructura de poder que controla el flujo de armas en el mundo, con fines políticos y económicos, no se vería modificada, y por tanto el tratado carecería de efectividad. La adopción de tratados internacionales no basta para lograr el control de armas en el mundo.

Papel de los acuerdos para el control de armas
Según Thilo Marauhn (Marauhn, T.; Ulfstein, G.; Zimmermann, A., 2007), la entrada en vigor de los tratados de control de armas y desarme debe ser considerada como el inicio del proceso, no como su culminación, ya que su éxito se manifiesta en el cumplimiento de los acuerdos y el reconocimiento mutuo de ese cumplimiento, por parte de los Estados. Esto repercute en su implementación y su capacidad para resolver los problemas de seguridad.
La implementación, no obstante, es un tema relativamente nuevo, pues históricamente se daba preponderancia a la toma de acuerdos. El punto de referencia es la Conferencia de La Haya de 1899, enfocada en la conciliación de disputas. En ese entonces la sola toma de acuerdos era ya considerada el mayor logro, sin contemplar la implementación, cumplimiento y verificación de aquellos.
Los acuerdos para el control de armas eran percibidos como la culminación de un proceso que transitaba de la resolución de disputas a su prevención. A partir de la década de 1980 el elemento innovador fue la figura de verificación como parte de un control cooperativo para el cumplimiento de los acuerdos. Se dejó de lado el enfoque del “todo o nada” y fue sustituido por uno de “nivel razonable de acatamiento”.
Para Marauhn (Marauhn, T.; Ulfstein, G.; Zimmermann, A., 2007), más que un período de crisis en la actualidad, como lo plantean por algunos analistas, debido a la ausencia de negociaciones y de adopción de nuevos acuerdos relativos a control de armas y desarme, éste sería un período de consolidación de los tratados ya existentes.

¿Qué más se puede hacer?
Kevin Wright (2000) considera fundamental para el control de armas el concepto de comunidades epistémicas, que comprenden redes de profesionistas con reconocida capacidad y competencia en su dominio particular, y la afirmación sustantiva de conocimiento relevante de las políticas gubernamentales aplicables en ese dominio o área.
Estas comunidades epistémicas facilitan la cooperación entre los gobiernos de los distintos Estados, con independencia de la distribución internacional de poder, a la vez que tienden a desarrollar políticas similares, basándose en la adopción de prácticas comunes asociadas con los problemas que se desean resolver y en la convicción de que la existencia humana será mejorada como resultado.
Esto se explica porque cuando crece la demanda de información especializada de cierto tema, también crecen las comunidades que pueden satisfacer esa demanda, y así estas comunidades pueden convertirse en fuertes actores nacionales e internacionales, en tanto que sus opiniones sean tomadas en cuenta por quienes toman las decisiones. Es decir, mientras más especializados estén, más reducido será el grupo de expertos en el control de armas, pero tendrán mayor injerencia en el proceso de toma de decisiones y estarán más relacionados entre sí, de tal manera que conformen un proyecto internacional.
De esta forma se puede reducir la incertidumbre predominante en el sistema internacional e impulsar la consolidación de los tratados ya existentes.
Para la conformación de comunidades epistémicas relevantes en el tema de control de armas es necesario promover la especialización de cuerpos de investigación, por parte del Estado y por parte de las instituciones de educación superior, y esto se logra con programas de apoyo y de difusión. Sin embargo, la labor de difusión no debe delegarse a esas instituciones por completo, sino que es necesaria una participación ciudadana que promueva el interés por el tema del control de armas.



Fuentes citadas:

Campaña armas bajo control. (2006, enero). Recopilación de Principios Globales para la Transferencia de Armas. Disponible [en línea] 2008, agosto 20 en: http://www.controlarms.org/es/assets/principios_globales_transferencia_armas.pdf
Chanaa, J.; Epps, K.; Hillier, D.; Hughes, H.; Powell, K. (2004) ¿Armas o desarrollo? Evaluación del impacto de las ventas de armas sobre el desarrollo sostenible. Gran Bretaña: Amnistía Internacional, IANSA y Oxfam/Intermón Oxfam.
Escola de Cultura de Pau. (2006, abril). Hacia una ley para el control del comercio de armas. Barcelona: Universidad Autónoma de Barcelona.
Hartung, W. (2008, septiembre). An Unstoppable Arms Trade? World Policy Journal. Disponible [en línea] 2008, noviembre 16 en: Base de datos Academic Search Premier (ID 35025176).
Hillier, D. (2007, octubre). Los millones perdidos de África: El flujo internacional de armas y el coste de los conflictos. Gran Bretaña: IANSA, Oxfam Internacional y Saferworld.
Marauhn, T.; Ulfstein, G.; Zimmermann, A. (eds). (2007). Dispute resolution, compliance control and enforcement of international arms control law. Marauhn, T. (pp 243-272). Making treaties work. Human rights, environment and arms control. Reino Unido: Cambridge University Press.
UN members give go-ahead on proposal to curb arms (2008, octubre 31). The International Herald Tribune. Disponible [en línea] 2008, noviembre 5 en: http://www.iht.com/articles/ap/2008/10/31/news/UN-UN-Arms-Treaty.php
Wright, K. (2000). Arms control and security : the changing role of conventional arms control in Europe. Hampshire, Reino Unido: Ashgate.
Bibliografía de referencia:
Bailey, M.; Cairns, E.; Gray, S.; Hughes, H.; Parker, R.; Sprague, O.; Wood, B. (2006, octubre). Armas sin fronteras: Por qué el comercio globalizado requiere controles globales. Gran Bretaña: Amnistía Internacional, IANSA y Oxfam Internacional.
Feldman, S. (1997). Nuclear weapons and arms control in the Middle East. Cambridge, Estados Unidos: MIT Press.
The G8: Global arms exporters. Failing to prevent irresponsible arms transfers. (2005, junio 22). Control Arms. Gran Bretaña: Amnistía Internacional, IANSA y Oxfam Internacional.
Lewis, P. (2004). The new urgency of effective arms control cooperation. Foresight. Disponible [en línea] 2008 agosto 27 en www.emeraldinsight.com/1463-6689.htm
Oxfam internacional. (2006, octubre). Armas sin fronteras: Por qué el comercio globalizado requiere controles globales. Disponible [en línea] 2008, agosto 20 en: http://www.controlarms.org/es/descarga/informe13.htm


1 17 mil millones de dólares, según Wolfensohn, ibid.
2 Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Rusia y China.
3 En muchos de estos países, la oposición armada continúa desempeñando un papel fundamental como desestabilizador del poder estatal, ya sean milicias insurgentes, separatistas u organizaciones criminales.
4 No hay un organismo con la capacidad para vigilar y forzar que dichas transferencias se apeguen a la promoción de la paz, la libertad y la seguridad. Existe la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos, pero su labor es investigativa y de discusión del tema únicamente.
5 También hubo un bloque de países No Alineados con alguno de los dos Estados -Estados Unidos y la Unión Soviética- que representaban esta oposición internacional de poderes, y un grupo de países que promovió la no proliferación de esas armas.
6 Es el caso del “Programa de Acción de la ONU para prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos”, que sólo funciona como directriz.
7 Quizás los únicos acuerdos internacionales que limitan el uso de armas no consideradas de destrucción masiva sean la prohibición de minas antipersonales y de bombas de racimo aunque, por sus efectos indiscriminados contra civiles y contra militares, también es difícil clasificarlas como armas convencionales.
8 Tomando en cuenta el proyecto de tratado, las negociaciones bilaterales y las reuniones bienales de los Estados para examinar la ejecución del Programa de Acción de la ONU mencionado en nota anterior.
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