La transferencia de armas convencionales en el sistema internacional (2008/11/24)
Crees
que la vida es incendio,
que
el progreso es erupción;
en
donde pones la bala
el
porvenir pones.
No.
Rubén
Darío
¿Por qué estudiar la transferencia de armas?
Según James Wolfensohn (Jane Chanaa et al, 2004) el
mundo gasta, al año, entre 50 y 60 mil millones de dólares en ayuda
al desarrollo, alrededor de 325 mil millones de dólares en subsidios
agrícolas y 900 mil millones de dólares en defensa, lo cual
representa un desequilibrio fundamental, puesto que más de mil
millones de personas deben sobrevivir con menos de un dólar al día.
Los países más
industrializados, es decir, aquellos con los mayores índices de
producto interno bruto, de bienestar y de crecimiento, destinan gran
parte de su gasto al equipamiento armado, y al rubro militar en
general -a esto llaman: seguridad nacional-. En 2002 el
noventa por ciento de las ventas de armas al Medio Oriente, Asia,
África y América Latina1
provenía de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas2.
Por otra parte, los
países menos industrializados tienen prioridades ineludibles
concernientes a la seguridad social y económica, pues si no son
capaces de garantizar la seguridad al interior -seguridad humana,
para distinguirla de la seguridad nacional-, basada en el acceso
popular a las oportunidades de crecimiento en condiciones de equidad,
por mayor que sea la inversión en defensa no valdrá para someter a
la delincuencia y a la oposición armada3.
Sin embargo, el comercio
de armas en el mundo continúa, pues a pesar de lo apremiantes que
puedan ser las necesidades de la gente al interior, los Estados deben
asumir su papel como monopolio del uso legítimo de la fuerza,
quizá uno de los últimos resquicios del poder del Estado ante el
creciente poder de la empresa privada en la regulación económica, y
de los medios de comunicación como aparatos ideológicos. Por lo
tanto, deben abastecerse de armamento, y es aquí donde comienza el
desastre.
Las empresas fabricantes
de armas no son siempre propiedad del Estado, y si lo son, llega a
suceder que no llevan un control férreo del destino final de las
armas que han vendido, o pretenden no saberlo, aun teniendo toda la
intención de vender ciertas armas a cierta organización para
favorecer sus intereses. A veces hay triangulaciones vistosas, de
ésas que de repente hacen desaparecer cargamentos enteros de
pistolas y no se sabe dónde fueron a parar, y en el mercado negro se
va moviendo arma tras arma hasta acumular arsenales maravillosos en
áreas de folclórico conflicto.
Además no hay una
regulación internacional clara: qué se vale y qué no se vale al
transferir armas; y como negocio, están en juego los grandes
intereses económicos de muchas empresas, que obtienen enormes
ganancias por ensamblar pistolas y balas a partir de materia prima
barata que compran a los países menos industrializados, y por
venderlas caras a dos facciones antagónicas de un mismo conflicto,
haciéndose de la vista gorda ante el asesinato, por armas
convencionales, de más de 300 mil personas cada año.
Activistas de distintas
organizaciones en todo el mundo promueven la regulación de la compra
y venta de armas para hacerlas transparentes, y someterlas al
arbitrio y al escrutinio de la comunidad internacional; y aunque
loable, su lucha se antoja quizás un tanto ingenua.
Lo cierto es que los
únicos mecanismos de regulación al tráfico -transferencia-
de armas se han dado como instrumentos de presión política a nivel
internacional, para disuadir a ciertos rivales, o para persuadirlos,
obligarlos a abandonar políticas adversas a los intereses de quienes
dictaron el embargo de armas o el bloqueo económico, mas no por un
interés humanitario ni por un compromiso con el desarrollo
sostenible de los pueblos.
De todo lo anterior se
desprende la importancia de entender el marco legal en que se
desarrolla la compraventa -transferencia- de armas a nivel
internacional y describir la configuración de poder que implica la
estructura internacional de transferencia de armas, para buscar
alternativas que permitan transparentar las rutas de flujo que siguen
y sus repercusiones en los conflictos internacionales y en el no
desarrollo de los pueblos.
Interés del Estado por las armas convencionales
Uno de los mecanismos usados desde siempre por las
entidades políticas para la consecución de sus intereses es buscar
el control de los medios de combate. El Estado moderno, como entidad
política suprema y como monopolio del uso legítimo de la fuerza,
ejerce ese control dentro de la esfera de su soberanía, es decir,
tiene poder tanto para fomentar o limitar la posesión de armas entre
sus ciudadanos, como para producirlas, adquirirlas y venderlas, con
tal de garantizar su propia seguridad y subsistencia.
Aceptado a nivel
internacional, la defensa individual y colectiva es un derecho
de todo Estado, y este derecho está consagrado en el artículo 51 de
la Carta de las Naciones Unidas, a fin de preservar la -su-
soberanía, la -su- seguridad (del Estado y de sus habitantes) y la
-su- integridad territorial, pero con el compromiso de respetar los
derechos humanos y la libertad, y promover la paz y la seguridad
internacionales, destinando la menor cantidad de recursos posibles al
armamento.
Sin embargo, además que
no existe una regulación definida, pormenorizada y aceptada
internacionalmente para la transferencia de armas4,
sino principios generales de derecho sujetos a la interpretación
arbitraria de cada Estado, y declaraciones políticas de cooperación
que a lo sumo -y difícilmente- pueden considerarse como buenas
intenciones, por otra parte tampoco hay alicientes que motiven al
Estado a confiar en la buena fe de los demás. En otras palabras, en
el sistema internacional predomina la incertidumbre.
Esta incertidumbre,
tradicionalmente limitada por el tamaño y la capacidad tecnológica
de las fuerzas armadas, cambió a partir del desarrollo competitivo
de armas de destrucción masiva, tanto nucleares como químicas
y bacteriológicas, en un contexto de oposición política y militar
entre dos bloques económicos, principalmente5:
liberalismo y comunismo, inscritos en la dinámica y las reglas del
sistema-mundo capitalista. Esto propició una doctrina militar
disuasiva de destrucción mutua asegurada, que incrementaba la
incertidumbre a la vez que transformaba el papel de las armas y
ejércitos convencionales, sin descartarlos, pero quedando en un
segundo plano con respecto a las armas de destrucción masiva, que
merecen un estudio aparte.
Entonces: mientras que
sí hubo un consenso internacional y tratados vinculantes para la no
proliferación de armas de destrucción masiva, en el tema de las
armas convencionales no los hubo6,
y así constituyeron una herramienta de presión complementaria7.
Pese a que el derecho
internacional no contempla una regulación definida, pormenorizada y
aceptada internacionalmente, la tendencia de la comunidad
internacional es oponerse al comercio irresponsable de armas
pequeñas y ligeras, y se han firmado multitud de acuerdos
regionales y protocolos universales que pretenden evitar la venta de
armas con fines distintos a la defensa mínima (Escola de
Cultura de Pau, 2006, abril), pero los grandes productores de armas y
los países más industrializados siguen controlando la producción y
distribución de armamento a nivel mundial: el control da poder y el
negocio está en la masacre.
Objetivos de la venta de armas
Según William Hartung (2008, septiembre), cuya
explicación de la política de venta de armas de Estados Unidos
puede aplicarse en general a los países exportadores de armamento,
la transferencia de armas tiene como propósitos reforzar a los
amigos e intimidar a los enemigos, endulzar los acuerdos
internacionales, facilitar la cooperación de los aliados con las
fuerzas de defensa nacionales, sostener la base de la industria de
defensa nacional y otorgar ganancias adicionales a compañías clave.
Así, la transferencia de armas reúne motivos estratégicos,
políticos y económicos, como promover los intereses nacionales
en los países clientes.
Si bien, Jimmy Carter
-ex Presidente de los Estados Unidos- se manifestaba en contra de la
venta de armas, diciendo que ésta no se puede justificar mediante el
argumento cínico de que “racionando los medios de la violencia
podemos [los Estados Unidos], de alguna manera, controlar la
violencia en el mundo” (W. Hartung, 2008, septiembre), aun así
incurrió en la distribución de armas con fines políticos.
Suponiendo que sus declaraciones fueran sinceras, esta aparente
contradicción se explica al asumir que un jefe de Estado es un actor
político amoral. Sus decisiones no contemplan la ética, por lo que
no puede anteponer la ética personal a los intereses del Estado, y
la consecución de estos intereses incluye el uso de las armas con
fines políticos, aunque con ello se exponga al efecto bumerang.
El efecto bumerang
consiste en el peligro de que esas armas puedan caer en manos
enemigas, alentar conflictos internacionales en regiones estratégicas
y favorecer abusos contra los derechos humanos, además que
representan altos costos en subsidios para el desarrollo de
tecnología.
África y la transferencia de armas
África es un polvorín donde se almacenan las
armas viejas de las potencias neocoloniales, pero ese polvorín
podría convertirse en un bumerang para sus proveedores. África,
tierra sembrada de guerras, es el caso paradigmático para ilustrar
cómo funciona el negocio de transferencia de armas, negocio
globalizado que implica el desembolso de enormes cantidades de dinero
que no se invierten en el pueblo.
Un conflicto armado
implica, además de las pérdidas humanas, enormes pérdidas
económicas, y las consecuencias de cada conflicto matan más
gente que el conflicto en sí.
En todo el mundo los
conflictos armados reducen la economía de los países inmersos en
ellos: por gastos médicos, destrucción de infraestructura, atención
a personas desplazadas, inflación, deuda, disminución de la
inversión, desempleo, falta de servicios públicos, trauma
psicológico, reducción del comercio, inestabilidad política, flujo
de refugiados, entre otros problemas.
Según Debbie Hillier
(2007, octubre) el coste de las guerras en África, calculado
como pérdida del producto interno bruto, representa, desde 1990
hasta 2005, 284 mil millones de dólares en total, monto equivalente
a la ayuda internacional recibida por África en ese lapso;
equivalente a los fondos aproximados necesarios para atender el Sida
en ese continente o para costear la educación, agua potable y
saneamiento; y también equivalente a una y media veces el
presupuesto total asignado a educación y salud en África, en
conjunto, durante ese periodo.
Refiriéndose al caso de
África, que puede ser aplicable a los efectos de las guerras en todo
el mundo, Hillier divide los costes de la siguiente manera:
- costes directos: afectan el gasto del gobierno, sobre todo por atención médica, dinero que podría haberse utilizado para subsanar las necesidades básicas apremiantes;
- costes indirectos: afectan la producción, representan ingresos no obtenidos, por desempleo, falta de salud, carencias de infraestructura;
- costes intangibles: no son mesurables, pues afectan a las personas en su psiqué, pero tienen secuelas de largo plazo, como el trauma colectivo, debido a la brutalidad a que son expuestas las personas en los conflictos.
Y aunque procurando
medidas para regular el tráfico de armas no se solucionaría la raíz
de los problemas que originaron conflictos armados, sin embargo esas
regulaciones contribuirían a frenar la violencia global, pues al
carecer de suministros, los grupos armados se verían obligados a
buscar otros medios para alcanzar sus objetivos, prescindiendo del
uso de la violencia.
Es un escenario remoto
el planteado. Los grandes intereses económicos parecen estar
dispuestos a perpetuar la guerra en el mundo para drenar los recursos
de las regiones en disputa, o sólo para mantener el poder y
ostentarlo.
Actitud internacional ante la transferencia de
armas
Los Estados están concientes del peligro que
representa el efecto bumerang, y aunque África parece lejana, la
bomba podría explotarles en las manos, pero África es sólo un
ejemplo de un fenómeno internacional.
Varios organismos no
gubernamentales, liderados por Amnistía Internacional, la Red
Internacional de Acción Contra Armas Pequeñas (IANSA, por sus
siglas en inglés) y Oxfam Internacional, trabajan en la campaña
Control Arms, que condujo a la creación de una comisión
internacional para elaborar un proyecto de Tratado sobre el
Comercio de Armas en diciembre de 2006, tomando en cuenta, como
principios fundamentales, permitir la transferencia responsable de
armas a la policía para la defensa y el mantenimiento de la paz,
impedir el uso de armas en perjuicio del desarrollo sostenible o a
favor de violaciones a los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario. Tales principios (Campaña armas bajo
control, 2006, enero):
son
una recopilación de las obligaciones de los Estados según el
derecho internacional y las normas relativas a la transferencia
internacional de armas y (…) reflejan numerosos instrumentos
internacionales de muy diversa naturaleza: tratados universales y
regionales, declaraciones de Naciones Unidas y de organizaciones
multilaterales o regionales y reglamentos que pretenden servir de
modelo para las leyes nacionales, entre otros. Algunos de los
Principios reflejan el derecho consuetudinario, mientras que otros
reflejan la evolución legislativa o mejores prácticas que van
adquiriendo aceptación general. Esta recopilación señala a los
Estados las mejores normas generales a adoptar para poder controlar
de forma efectiva que toda transferencia internacional de armas
convencionales se realiza según las normas de derecho establecidas.
El 31 de octubre de
2008, la Asamblea General de Naciones Unidas8
discutió y decidió apoyar la propuesta de negociar un Tratado para
el Comercio de Armas (UN members give go-ahead on proposal to curb
arms, 2008, octubre 31), con el respaldo de 147 de los países
miembros, pero Estados Unidos y Zimbabwe votaron en contra. El resto
de los Estados se abstuvo o estuvo ausente de la sesión. Se prevé
que el proceso de elaboración, negociación y adopción del tratado
llevaría al menos cinco años.
En cuanto al control de
armas y al desarme, tradicionalmente la preocupación principal de
los Estados ha sido la prevención de conflictos armados, el
establecimiento de seguridad internacional y la limitación de los
daños en caso de conflicto. Sin embargo las cuestiones económicas y
de construcción de confianza han cobrado relevancia, llevando a la
cooperación entre los Estados, que primero establecen acuerdos
generales a través de declaraciones políticas de intenciones para
después negociar.
De cualquier forma,
aunque este tratado se aprobara -y aun es probable que muchos países
no lo ratificarían-, la estructura de poder que controla el flujo
de armas en el mundo, con fines políticos y económicos, no se vería
modificada, y por tanto el tratado carecería de efectividad. La
adopción de tratados internacionales no basta para lograr el control
de armas en el mundo.
Papel de los acuerdos para el control de armas
Según Thilo Marauhn (Marauhn, T.; Ulfstein, G.;
Zimmermann, A., 2007), la entrada en vigor de los tratados de
control de armas y desarme debe ser considerada como el inicio del
proceso, no como su culminación, ya que su éxito se manifiesta
en el cumplimiento de los acuerdos y el reconocimiento mutuo de ese
cumplimiento, por parte de los Estados. Esto repercute en su
implementación y su capacidad para resolver los problemas de
seguridad.
La implementación, no
obstante, es un tema relativamente nuevo, pues históricamente se
daba preponderancia a la toma de acuerdos. El punto de referencia es
la Conferencia de La Haya de 1899, enfocada en la conciliación de
disputas. En ese entonces la sola toma de acuerdos era ya considerada
el mayor logro, sin contemplar la implementación, cumplimiento y
verificación de aquellos.
Los acuerdos para el
control de armas eran percibidos como la culminación de un proceso
que transitaba de la resolución de disputas a su prevención. A
partir de la década de 1980 el elemento innovador fue la figura de
verificación como parte de un control cooperativo para el
cumplimiento de los acuerdos. Se dejó de lado el enfoque del “todo
o nada” y fue sustituido por uno de “nivel razonable de
acatamiento”.
Para Marauhn (Marauhn,
T.; Ulfstein, G.; Zimmermann, A., 2007), más que un período de
crisis en la actualidad, como lo plantean por algunos analistas,
debido a la ausencia de negociaciones y de adopción de nuevos
acuerdos relativos a control de armas y desarme, éste sería un
período de consolidación de los tratados ya existentes.
¿Qué más se puede hacer?
Kevin Wright (2000) considera fundamental para el
control de armas el concepto de comunidades epistémicas, que
comprenden redes de profesionistas con reconocida capacidad y
competencia en su dominio particular, y la afirmación sustantiva de
conocimiento relevante de las políticas gubernamentales aplicables
en ese dominio o área.
Estas comunidades
epistémicas facilitan la cooperación entre los gobiernos de los
distintos Estados, con independencia de la distribución
internacional de poder, a la vez que tienden a desarrollar políticas
similares, basándose en la adopción de prácticas comunes asociadas
con los problemas que se desean resolver y en la convicción de que
la existencia humana será mejorada como resultado.
Esto se explica porque
cuando crece la demanda de información especializada de cierto tema,
también crecen las comunidades que pueden satisfacer esa demanda, y
así estas comunidades pueden convertirse en fuertes actores
nacionales e internacionales, en tanto que sus opiniones sean tomadas
en cuenta por quienes toman las decisiones. Es decir, mientras más
especializados estén, más reducido será el grupo de expertos en el
control de armas, pero tendrán mayor injerencia en el proceso de
toma de decisiones y estarán más relacionados entre sí, de tal
manera que conformen un proyecto internacional.
De esta forma se puede
reducir la incertidumbre predominante en el sistema internacional e
impulsar la consolidación de los tratados ya existentes.
Para la conformación de
comunidades epistémicas relevantes en el tema de control de armas es
necesario promover la especialización de cuerpos de investigación,
por parte del Estado y por parte de las instituciones de educación
superior, y esto se logra con programas de apoyo y de difusión. Sin
embargo, la labor de difusión no debe delegarse a esas instituciones
por completo, sino que es necesaria una participación ciudadana que
promueva el interés por el tema del control de armas.
Fuentes citadas:
Campaña armas bajo
control. (2006, enero). Recopilación de Principios Globales para
la Transferencia de Armas. Disponible [en línea] 2008, agosto 20
en:
http://www.controlarms.org/es/assets/principios_globales_transferencia_armas.pdf
Chanaa, J.; Epps, K.;
Hillier, D.; Hughes, H.; Powell, K. (2004) ¿Armas o desarrollo?
Evaluación del impacto de las ventas de armas sobre el desarrollo
sostenible. Gran Bretaña: Amnistía Internacional, IANSA y
Oxfam/Intermón Oxfam.
Escola
de Cultura de Pau. (2006, abril). Hacia una ley para el
control del comercio de armas. Barcelona:
Universidad Autónoma de Barcelona.
Hartung,
W. (2008, septiembre). An Unstoppable Arms Trade? World
Policy Journal. Disponible [en línea]
2008, noviembre 16 en: Base de datos Academic Search Premier (ID
35025176).
Hillier, D. (2007,
octubre). Los millones perdidos de
África: El flujo internacional de armas y el coste de los
conflictos. Gran
Bretaña: IANSA, Oxfam Internacional y Saferworld.
Marauhn,
T.; Ulfstein, G.; Zimmermann, A. (eds). (2007).
Dispute resolution, compliance control and enforcement of
international arms control law. Marauhn, T. (pp 243-272). Making
treaties work. Human rights, environment and arms control. Reino
Unido: Cambridge University Press.
UN
members give go-ahead on proposal to curb arms (2008, octubre 31).
The International Herald Tribune.
Disponible [en línea] 2008, noviembre 5 en:
http://www.iht.com/articles/ap/2008/10/31/news/UN-UN-Arms-Treaty.php
Wright,
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Bibliografía
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arms control cooperation. Foresight.
Disponible [en línea] 2008 agosto 27 en
www.emeraldinsight.com/1463-6689.htm
Oxfam
internacional. (2006, octubre). Armas
sin fronteras: Por qué el comercio globalizado requiere
controles globales. Disponible [en línea] 2008, agosto 20 en:
http://www.controlarms.org/es/descarga/informe13.htm
1
17 mil millones de dólares, según Wolfensohn, ibid.
2
Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Rusia y China.
3
En muchos de estos países, la oposición armada continúa
desempeñando un papel fundamental como desestabilizador del poder
estatal, ya sean milicias insurgentes, separatistas u organizaciones
criminales.
4
No hay un organismo con la capacidad para vigilar y forzar que
dichas transferencias se apeguen a la promoción de la paz, la
libertad y la seguridad. Existe la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en
todos sus aspectos, pero su labor es investigativa y de discusión
del tema únicamente.
5
También hubo un bloque de países No Alineados con alguno de los
dos Estados -Estados Unidos y la Unión Soviética- que
representaban esta oposición internacional de poderes, y un grupo
de países que promovió la no proliferación de esas armas.
6
Es el caso del “Programa de Acción de la ONU para prevenir,
combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y
ligeras en todos sus aspectos”, que sólo funciona como directriz.
7
Quizás los únicos acuerdos internacionales que limitan el uso de
armas no consideradas de destrucción masiva sean la prohibición de
minas antipersonales y de bombas de racimo aunque, por sus efectos
indiscriminados contra civiles y contra militares, también es
difícil clasificarlas como armas convencionales.
8
Tomando en cuenta el proyecto de tratado, las negociaciones
bilaterales y las reuniones bienales de los Estados para examinar la
ejecución del Programa de Acción de la ONU mencionado en nota
anterior.
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